رای شماره ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۱۸۷۹۰۸۸ مورخ ۱۴۰۴/۰۷/۲۸ هیات تخصصی مالیاتی ، بانکی دیوان عدالت اداری ( موضوع شکایت و خواسته : ۱- ابطال مجوز شماره ۲۰۸۵۴/۱۴۰۳ مورخ ۲۰/۰۴/۱۴۰۳ بانک مرکزی ۲- ابطال «پیوست شماره ۳ - آیین نامه انضباطی» از «دستورالعمل اجرایی فعالیت و نظارت بر ارایه دهندگان خدمات پرداخت الکترونیک» بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران )

رای شماره ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۱۸۷۹۰۸۸ مورخ ۱۴۰۴/۰۷/۲۸ هیات تخصصی مالیاتی ، بانکی دیوان عدالت اداری ( موضوع شکایت و خواسته : ۱- ابطال مجوز شماره ۲۰۸۵۴/۱۴۰۳ مورخ ۲۰/۰۴/۱۴۰۳ بانک مرکزی ۲- ابطال «پیوست شماره ۳ - آیین نامه انضباطی» از «دستورالعمل اجرایی فعالیت و نظارت بر ارایه دهندگان خدمات پرداخت الکترونیک» بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران )

تاریخ تصویب: ۱۴۰۴/۰۷/۲۸

الف) شماره پرونده : ۰۳۰۰۳۰۷-۰۳۰۰۳۰۸  شماره دادنامه سیلور:  ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۱۸۷۹۰۸۸       تاریخ:۱۴۰۴/۰۷/۲۸

ب) شکات : آقایان محمد جعفر معنا کار و محمدطاهر صفرزاده عربی

پ) طرف شکایت : بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران

ت)  موضوع شکایت و خواسته : ۱- ابطال مجوز شماره ۲۰۸۵۴/۱۴۰۳ مورخ ۱۴۰۳/۰۴/۲۰ بانک مرکزی ۲- ابطال  «پیوست شماره ۳ - آیین نامه انضباطی» از «دستورالعمل اجرایی فعالیت و نظارت بر ارایه دهندگان خدمات پرداخت الکترونیک» بانک مرکزی

ث) شکات دادخواستی به طرفیت بانک مرکزی به خواسته ۱- ابطال مجوز شماره ۲۰۸۵۴/۱۴۰۳ مورخ ۱۴۰۳/۰۴/۲۰ بانک مرکزی ۲- ابطال «پیوست شماره ۳ - آیین نامه انضباطی» از «دستورالعمل اجرایی فعالیت و نظارت بر ارایه دهندگان خدمات پرداخت الکترونیک» به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیات عمومی دیوان عدالت اداری ارجاع شده است. متن مقرره های مورد شکایت به قرار زیر می باشد :

۱) نامه شماره ۱۴۰۳/۲۰۸۵۴ مورخ ۱۴۰۳/۰۴/۲۰ معاونت فن آوری های نوین بانک مرکزی

سازمان ثبت اسناد و املاک کشور

اداره کل ثبت شرکتها و موسسات غیر تجاری تهران

با سلام و احترام

به پیوست صورتجلسه مورخ ۱۴۰۳/۰۳/۰۷ (ساعت ۱۰ صبح) مجمع عمومی فوق العاده صاحبان سهام شرکت شبکه الکترونیکی پرداخت کارت (شاپرک) به شماره ثبت ۴۲۰۰۱۳ و شناسه ملی ۱۰۳۲۰۷۱۸۴۷۰ ارسال می گردد.

ضمن تایید مفاد صورتجلسه مذکور، خواهشمند است دستور فرمایند اقدامات لازم در خصوص ثبت آن صورت پذیرد.

مهران محرمیان

۲) دستورالعمل اجرایی فعالیت و نظارت بر ارایه دهندگان خدمات پرداخت الکترونیک

پیوست شماره ۳- آیین نامه انضباطی

درجه تخلف

مرتبه تکرار تخلف

اقدام انضباطی متناظر با تخلف

یک

۱

عدم پرداخت کارمزدها

تغییر مدیر عامل

تغییر مدیران عملیاتی

کاهش رتبه شرکت

۲

عدم پرداخت کارمزدها

تغییر اعضا هیات مدیره

توقف یا محدود سازی تعداد پذیرندگان

تعلیق مجوز

۳

لغو مجوز

دو

۱

عدم پرداخت کارمزدها تا زمان رفع مشکل

تغییر مدیر عامل

۲

عدم پرداخت کارمزدها

توقف یا محدود سازی تعداد پذیرندگان

کاهش رتبه شرکت

۳

لغو مجوز

سه

۱

اخطار کتبی

عدم پرداخت کارمزد تا زمان رفع مشکل

۲

عدم پرداخت کارمزدها

تغییر مدیر عامل

۳

عدم پرداخت کارمزد

تعلیق مجوز

چهار

۱

اخطار کتبی

۲

اخطار کتبی

عدم پرداخت کارمزد تا زمان رفع مشکل

۳

عدم پرداخت کارمزد تا زمان رفع مشکل

تغییر مدیر عامل

پنج

۱

اخطار کتبی

۲

اخطار کتبی

عدم پرداخت کارمزد تا زمان رفع مشکل

۳

عدم پرداخت کارمزد تا زمان رفع مشکل

کاهش رتبه شرکت

ج) دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت :

۱.مطابق جزء ۲ بند الف ماده ۴ قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۴۰۲، ماده ۱۱ قانون پولی بانکی کشور مصوب ۱۳۵۱ با اصلاحات بعدی، ماده ۱ قانون تنظیم بازار غیر متشکل پولی مصوب ۱۳۸۳ با اصلاحات بعدی، بند الف ماده ۲۱ قانون احکام دایمی برنامه های توسعه کشور مصوب ۱۳۹۵، وظیفه تنظیم گری نظام پرداخت کشور بر عهده بانک است و این تکلیف مطابق ضابطه صدر ماده ۸ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳۸۶ با اصلاحات بعدی در زمره اعمال حاکمیتی تلقی می شود و مطابق با اصول مسلم حاکم بر حقوق عمومی امکان واگذاری انجام اعمال حاکمیتی به اشخاص خصوصی وجود ندارد.

۲. شرکت شاپرک (سهامی خاص) بنابر اقرار مدیرکل حقوقی بانک مرکزی در لایحه دفاعی پرونده شماره ۰۰۰۳۵۸۵ مورخ ۱۴۰۱/۰۸/۱۰ نزد هیات عمومی دیوان عدالت اداری به عنوان یک شرکت غیر دولتی متشکل از اشخاص حقیقی و حقوقی خصوصی از قبیل شرکت بانک ملت به شناسه ملی ۱۰۱۰۰۸۳۴۹۶۷، شرکت خدمات انفورماتیک کیش به شناسه ملی ۱۰۸۶۱۵۲۵۸۹۶ شرکت مدیریت امن الکترونیک کاشف به شناسه ملی ۱۴۰۰۳۹۳۷۶۶۸، جناب آقای سید امیرحسین شبیری به شماره ملی ۰۰۸۲۲۳۴۴۸۵ و غیره است.

۳.  بر اساس مقررات، اشتغال به عملیات بانکی مستلزم اخذ مجوز از بانک مرکزی است همین امر ایجاب نموده است تا شرکت شاپرک، مستند به مجوز شماره ۲۰۸۵۴/۱۴۰۳ مورخه ۱۴۰۳/۰۴/۲۰ بانک مرکزی و به استناد صورت جلسه مجمع عمومی فوق العاده مورخ ۱۴۰۳/۰۳/۰۷ عناوین ذیل را به عنوان موضوع فعالیت خود قرار داده و ماده ۲ اساسنامه خویش را به شرح ذیل اصلاح نماید.

«موضوع فعالیت شرکت به شرح ذیل میباشد و ماده مربوطه در اساسنامه اصلاح گردید؛ ... فراهم کردن بسترهای اجرایی تنظیم گری در خصوص کسب و کارهای مبتنی بر فناوریهای مالی قبول نمایندگی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران در کلیه اموری که طبق مقررات قابل واگذاری است...»

۴. تنظیم گری نظام پرداخت کشور از طریق اعمال متعددی صورت میپذیرد که از جمله مهمترین این موارد اعمال اقدامات انضباطی متناظر با تخلف پرداخت یار و تعیین ضوابط قانونی جهت شناسایی پرداخت یار است که در مصادیقی مانند «عدم پرداخت کارمزدها» «تعلیق مجوز» «کاهش رتبه اعتباری شرکت پرداخت یار»، «اخطار و تغییر مدیر عامل» و غیره نمود می یابد .همه این موارد در قالب پیوست شماره ۳ - آیین نامه انضباطی از دستورالعمل اجرایی فعالیت و نظارت بر ارایه دهندگان خدمات پرداخت الکترونیک بانک مرکزی ابلاغ شده است که مطابق بند دوم و چهارم ذیل جدول شماره ۲ پیوست مذکور بانک مرکزی با عاملیت شرکت غیردولتی شاپرک و در مواردی به پیشنهاد این شرکت اقدام به اعمال اقدامات انضباطی متناظر با تخلف ارایه دهندگان خدمات پرداخت              می نماید.

۵. شرکت شاپرک در راستای اجرای وظایف قانونی خود مستند به دستورالعمل اجرایی فعالیت و نظارت بر ارایه دهندگان خدمات پرداخت الکترونیک و به خصوص با عنایت به پیوست شماره آیین نامه انضباطی آن و موارد مورد اشاره در ماده ۲ اساسنامه خود اقدام به انعقاد موافقت نامه ای با شرکتهای ارایه دهنده خدمات پرداخت مینماید و یا مقرراتی را در قالب کتابچه یا ابلاغیه ابلاغ مینماید و در رویه عملی نیز شاهد اقدامات شرکت غیر دولتی شاپرک در انجام سری اقدامات بیان شده در راستای اعمال تنظیم گری حوزه پرداخت با عنایت و پشتوانه دستورالعمل مذکور هستیم.

نتیجه این که امکان واگذاری اعم از تفویض انتقال یا پیمانکاری اعمال حاکمیتی به اشخاص خصوصی در نظام حقوقی ایران وجود ندارد و در نتیجه حوزه وظایف شرکت شاپرک می بایست در حیطه ترسیمی تصدی فنی و زیرساختی محدود مانده و به حوزه امور وظایف حاکمیتی تسری پیدا نکند، حال آنکه وظایف این شرکت از حوزه اختیارات قانونی خارج شده و مطابق پیوست شماره ۳  آیین نامه انضباطی از دستورالعمل یاد شده عمده وظایف حاکمیتی بانک مرکزی در زمینه تنظیم گری نظام پرداخت به شرکت شاپرک منتقل شده است.

چ) در پاسخ به شکایت مذکور، اداره دعاوی حقوقی بانک به موجب لایحه شماره ۶۰۳۵ مورخ ۱۴۰۳/۱۱/۰۱ اعلام داشته است که :

۱. طبق دادنامه شماره ۱۴۰۶ مورخ ۱۴۰۱/۰۸/۱۰ هیات عمومی دیوان عدالت اداری، شرکت شاپرک و شرکتهای زیر مجموعه آن عهده دار بخشی از اختیارات بانک مرکزی در حوزه نظارت فنی و زیرساختی هستند و وظایف بانک مرکزی در حوزه های حاکمیتی به شرکت فوق و شرکتهای زیرمجموعه آن واگذار نشده است.

۲- دستورالعمل اجرایی فعالیت و نظارت بر ارایه دهندگان خدمات پرداخت الکترونیک مصوب سال ۱۳۹۲ که پیوست آن مورد تقاضای ابطال و مفاد آن مستند شاکی در اثبات ادعاهای مطروحه قرار گرفته پیشتر به موجب بخشنامه شماره ۰۳/۱۲۳۹۹۱ مورخ ۱۴۰۱/۰۵/۲۰ و ابلاغ ضوابط اجرایی تأسیس، فعالیت و نظارت بر شرکتهای ارایه دهنده خدمات پرداخت صراحتاً نسخ و ضوابط مذکور جایگزین نسخه های قبلی آن شده است و لذا درخواست ابطال پیوست شماره ۳ آیین نامه انضباطی مشمول ماده ۸۵ قانون دیوان عدالت اداری است.

۳- شرکت شاپرک به عنوان عامل اجرایی این بانک در شبکه پرداخت کشور به طور کلی نسبت به پایش عملکرد فنی سامانه ای و اجرایی شرکت های ارایه دهنده خدمات پرداخت PSP  و پرداخت یارPF  و ارسال نتایج پایش های مزبور به این بانک اقدام نموده و فعالیتهای خود را با هدف اطمینان از رعایت مقررات اجرایی و نظارتی مصوب بانک مرکزی انجام میدهد و هیچگونه الزام یا دستورالعملی توسط شاپرک تدوین و ابلاغ نشده است.

۴-ضمن تأکید مجدد بر نسخ صریح دستورالعمل اجرایی فعالیت و نظارت بر ارایه دهندگان خدمات پرداخت الکترونیک، بیان میدارد مقرره جدید نیز درخصوص شرکتهای ارایه دهنده خدمات پرداخت PSP  بوده و بدیهی است که مفاد آن برای اعمال اقدام انضباطی در خصوص شرکتهای پرداخت یار که اساساً واجد ماهیت حقوقی مستقلی از شرکت ارایه دهنده خدمات پرداخت است کاربرد ندارد.

۵- درخصوص اعمال اقدامات انضباطی متناظر با تخلفات شرکتهای پرداخت یار مستحضر میدارد شرکت شاپرک موظف است بر اساس رویه اعلامی از سوی این بانک طی نامه شماره ۰۳/۹۰۸۹۹ مورخ ۱۴۰۳/۰۴/۲۰ و مطابق با مستند چارچوب نظارت بر پرداخت یاران که تأییدیه آن توسط این بانک طی نامه شماره ۰۳/۱۴۹۲۰۹ مورخ ۱۴۰۳/۰۷/۰۲ به آن شرکت ابلاغ شده است؛ نسبت به بازرسی فنی دوره ای از شرکتهای پرداخت یار و ارایه گزارش به این بانک اقدام نماید. در شیوه نامه رسیدگی به تخلفات شرکتهای پرداخت یاری، کمیته ای در بانک مرکزی صرفاً با حضور ارکان داخلی این بانک تشکیل گردیده و تصمیم گیری در مورد اقدامات انضباطی بر عهده این کمیته است. لذا شرکت شاپرک در خصوص احراز و رسیدگی به تخلف و تعیین نوع اقدام انضباطی هیچ گونه دخالتی نداشته و ادعای شاکی در این خصوص مسموع نیست.

رای هیات تخصصی مالیاتی بانکی دیوان عدالت اداری

نظر به اینکه در نامه مورد شکایت به شماره ۱۴۰۳/۲۰۸۵۴ مورخ ۱۴۰۳/۴/۲۰ صادره از معاونت فناوری های نوین بانک مرکزی، اقدامات انجام شده راجع به برگزاری مجمع عمومی فوق العاده صاحبان سهام شرکت شبکه الکترونیکی پرداخت کارت (شاپرک) مورد تایید واقع شده که این خود حکایت از این موضوع داردکه اقدامات و نهایتاً تایید آن توسط بانک مرکزی به عنوان حکمران در حوزه پولی و بانکی، شرط تایید اقدامات و هرگونه تصمیمات مجمع شاپرک می باشد. کما اینکه رای سابق هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره ۱۴۰۶ مورخ ۱۴۰۱/۸/۱۰ نیز بر حاکمیتی بودن موضوع دلالت دارد، فلذا اصل مصوبه و مقرره بودن موضوع شکایت و صدور آن از ناحیه بانک مرکزی و در عین حال در حدود اختیار و قانونی بودن آن مورد پذیرش بوده و دلیلی بر مغایرت آن با مفاد قانون احراز نمی شود به استناد بند (ب) ماده ۸۴ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۴۰۲ رای به رد شکایت صادر می نماید. رای یاد شده ظرف بیست روز پس از صدور قابل اعتراض از سوی ریاست محترم دیوان عدالت اداری یا ده نفر از قضات گرانقدر دیوان می باشد.

محمدعلی برومند زاده

رییس هیات تخصصی مالیاتی بانکی