تاریخ: 1383/09/29
شماره دادنامه: 493 الی 495
کلاسه پرونده: 82/624، 671، 993
شاکی: شهرداری اهواز - شهرداری شیراز
مرجع رسیدگی: هیاتعمومی دیوان عدالت اداری
موضوع شکایت و خواسته: ابطال مواد20 و 32 آییننامه اجرایی قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا، ارائه دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی موضوع تصویبنامه شماره 67452/ت28328ه- مورخ 1381/12/28 و مواد 5 و6 و7 و8 آییننامه اجرایی تبصره یک ماده 6 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا، ارائه دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی موضوع تصویبنامه شماره 13418/ت 28648ه- مورخ 1382/09/04 هیاتوزیران و ماده یک دستورالعمل اجرایی ماده 21 آییننامه شماره 67452/ت 28328ه- مورخ 1381/12/28 هیاتوزیران
مقدمه: شکات به شرح دادخواستهای تقدیمی اعلام داشتهاند،
1- مغایرت ماده 20آییننامه شماره 67452/ت2328ه- مورخ 1381/12/28 هیات وزیران با قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه... و ماده73 قانون شهرداریها واریز1% از وجوه دریافتی موضوع مواد 18 و19 آییننامه یا به عبارت دیگر عوارض موضوع مواد 3و4 قانون به حساب سازمان امور مالیاتی کشور توجیه قانونی نداشته زیرا بهاستناد ماده6 قانون و مواد3، 4، 5، 6، 7، 8، 9، 10 و 11آییننامه مودیان میبایست عوارض را مستقیما به حساب شهرداری محل واریز نمایند. حال آنکه هدف از واریز1% وجوه دریافتی توسط شهرداریها که دارای استقلال مالی بوده و هزینههای خود را از محل اینگونه عوارض تامین مینمایند مشخص نیست و در صورتی که این 1% را حقالزحمه سازمان مالیاتی کشور بدانیم با توجه به واریز مستقیم عوارض به حساب شهرداریها اخذ حقالزحمه منطقی به نظر نمیرسد و از طرفی با توجه به ماده73 قانون شهرداریها کلیه عوارض و درآمد هر شهرداری میبایست منحصرا به مصرف همان شهر برسد. لذا پرداخت 1 % از وصولی شهرداری به سازمان مالیاتی با ماده مذکور در تضاد میباشد.
2- مغایرت ماده 32 آییننامه 67452/ت28328ه- مورخ 1381/12/28 هیاتوزیران با قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه... و ماده77 قانون شهرداریها: طبق ماده77 قانون شهرداریها هرگونه اختلاف میان مودی و شهرداری در خصوص عوارض در کمیسیونی متشکل از نمایندگان وزارت دادگستری، وزارت کشور و شورای اسلامی شهر بررسی و رای کمیسیون مذکور قطعی و لازمالاجراء میباشد حال آنکه طبق ماده32 آییننامه رسیدگی به اختلافات احتمالی در خصوص عوارض به هیات حل اختلافات محول شده است. مضافا اینکه در قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه...با توجه به وجوه ماده77 قانون شهرداری در این خصوص تعیین تکلیف نشده است.
3- مغایرت ماده5 و 6 و7 و8 آییننامه موضوع تبصره 6 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه به شماره134180/ت28648ه- مورخ 1382/02/09 مصوب هیاتوزیران با ماده6 قانون موسوم به تجمیع عوارض و بند8 ماده 55 قانون شهرداری و بند 12ماده71 قانون شوراها به استناد تبصره یک ماده6 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه... عوارض خارج از حریم شهرها به صورت متمرکز به حساب سازمان شهرداریها واریز میگردد و میبایست براساس آییننامهای که توسط وزارت کشور و شورای عالی استانها تنظیم و به تصویب هیاتوزیران میرسد بین شهرداریها و دهداریها توزیع گردد.
در قانون مذکور واریز سهم هر کدام از شهرداریها و دهداریها بدون قید و شرط منظور نظر بوده است، حال آنکه در آییننامه تنظیم شده سرفصلهای اعتباری برای شهرداریها تعریف شده تا براساس سرفصلها سهم شهرداریها پرداخت گردد.این در حالی است که طبق بند8 ماده 55 قانون شهرداری و بند12 ماده71 قانون شوراهای اسلامی کشور تعیین سرفصل اعتباری و تعریف هزینه برای آنها صرفا از اختیارات شهرداریها و شورای اسلامی میباشد.
مضافا اینکه به استناد قسمت اخیر تبصره یک ماده6 قانون تجمیع، هرگونه برداشت از حساب تمرکز وجوه به نام سازمان شهرداریها به جز پرداخت بهشهرداریها و دهداری ممنوع میباشد.حال آنکه طبق شق 8 بند الف ماده6 آییننامه فوقالذکر تامین هزینه سازمان شهرداریهای کشور از محل این وجوه که متعلق به شهرداریها است تامین گردد. درحالی که سازمان شهرداریها یک سازمان دولتی و وابسته به وزارت کشور است و اعتبار آن میبایست از محل بودجه عمومی دولت تامین گردد نه عوارض شهرداریها، علاوه براین در تبصره 2 ماده6 و ماده 7 آییننامه نظارت بر نحوه عملکرد هزینه اعتبارات واگذار شده را به دفاتر استانی سازمان شهرداریهای کشور یا استانداریها محول کرده است و شهرداریها را ملزم به ارائه گزارش عملکرد به سازمان شهرداریهای کشور کرده است، حال آنکه این موضوع با بند 3، 8، 10 و12 ماده 71 قانون شوراهای اسلامی کشور مغایر میباشد.
4- مغایرت ماده یک دستورالعمل اجرایی ماده 21 آییننامه شماره 67452/28328ه- مورخ 1381/12/28 هیاتوزیران با ماده 21 آییننامه و قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه... همانگونه که در بند یک نامه نیز توضیح داده شد پرداخت 1% عوارض شهرداری به سازمان مالیاتی کشور مغایر قانون تجمیع و قانون شهرداری میباشد، مضافا اینکه در ماده21 آییننامه شماره67452/ت 28328ه- مورخ 28/12/1381هیچگونه اشارهای بهپرداخت 1% به سازمان مالیاتی نشده است، حال آنکه در دستورالعمل اجرایی آن بهاین موضوع اشاره شده است. با عنایت به مغایرت آشکار موارد اعلامی خواهشمند است موضوع در جلسه هیاتعمومی دیوان مطرح و نسبت بهابطال آنها اقدام گردد. مشاور و رییس دفتر معاونت حقوقی و امور مجلس رییسجمهور در پاسخ به شکایات مذکور طی نامه شماره 40274 مورخ 22/7/1383 تصویر نظرات تفصیلی وزارت امور اقتصادی و دارایی به شماره 142/91 مورخ 1383/02/02 و شماره 6169/211 مورخ 1382/11/11 و نظرات شماره 01/13/ 8434 مورخ 1383/04/08 و شماره 61/40423 مورخ 3/5/1383 وزارتکشور را ارسال نموده است.
1- مدیرکل دفتر حقوقی وزارت امور اقتصادی و دارایی در نامه شماره 142/91 مورخ 1383/02/02اعلام داشتهاند، واریز1% از وجوه دریافتی موضوع مواد 18 و 19 آییننامه قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه از طرف شهرداریها به حساب سازمان امور مالیاتی به علت تامین هزینهها و تمهید مقدمات لازم جهت حسن اجرای قانون و مراجعه به مودیان موضوع قانون مذکور توسط ماموران مالیاتی و نیز هزینه رسیدگی به دفاتر و اسناد و مدارک مربوطه و سایر مسئولیتهای پیشبینی شده در قانون است. از طرف دیگر تغایر اعلام شده بین ماده32 آییننامه مورد بحث با ماده77 قانون شهرداریها نیز موجه به نظر نمیرسد زیرا مرجع رسیدگی پیشبینی شده در ماده32 آییننامه (هیات حل اختلاف مالیاتی) فقط برای رسیدگی به شکایات مودیان ناشی از اقدامات اجرایی در وصول مالیات و عوارض موضوع مواد 3 و4 قانون تجمیع عوارض میباشد و در غیرموارد مذکور کمیسیون ماده 77 قانون شهرداریها صالح برای رسیدگی به موارد ذکر شده در قانون مذکور میباشد.
2- در نامه شماره 6169 - 211 مورخ 1382/11/11 آمده است، به صراحت تبصره 3 ماده 6 قانون اصلاح موادی از... موسوم به تجمیع عوارض وجوه دریافتی مواد3 و4 آن که توسط سازمان امور مالیاتی کشور وصول میشود مشمول احکام مواد211 به بعد از فصل نهم از باب چهارم قانون مالیاتهای مستقیم مصوب 1366/12/03 و اصلاحیههای بعدی منجمله مواد 216 و 218 آن میباشند. ماده211 در مورد قابلیت مطالبه این وجوه طبق مقررات اجرایی قانون مالیاتهای مستقیم، ماده216 ناظر بر مرجع و چگونگی رسیدگی به شکایات ناشی از اقدامات اجرایی و ماده 217 نیز حاکی از اختصاص 1% وجوهی که وصول میگردد به حساب خاص در خزانه به منظور آموزش و تربیت کارمندان در امور مالیاتی و حسابرسی و تشویق کارمندان و کسانی که در امر وصول فعالیت موثری مبذول مینمایند میباشد. بنا به مراتب مفاد مواد20 و32 آییننامه اجرایی شماره 67452/ت 28328ه- مورخ 1381/12/28 و ماده 10 (که به اشتباه در متن دادخواست یک ذکر شده است) دستورالعمل اجرایی موضوع ماده 21 آییننامه مذکور در چارچوب مقررات و کاملا منطبق بر قانون میباشد.
3- معاونت برنامهریزی و توسعه سازمان شهرداریهای کشور در نامه شماره 01/13/8434 مورخ 1383/04/08 اعلام داشتهاند، آییننامه اجرایی تبصره یک ماده6 قانون اصلاح برنامه سوم توسعه موضوع تصویبنامه شماره 13418/ت 28648ه- مورخ 1382/04/09 دستخوش تغییراتی شده و مجددا پیشنویس پیشنهادی توسط وزارت کشور و شورای عالی استانها تهیه و تنظیم گردیده است، فلذا موارد مطروحه در بند3 دادخواست در حال حاضر فاقد موضوعیت به نظر میرسد. سایر موارد مطروحه از سوی شاکی شامل مغایرت ماده20 و32 آییننامه اجرایی شماره 67452/ت28328ه- مورخ 1381/12/28 و ماده10 دستورالعمل اجرایی ماده21 آییننامه اخیرالذکر مطمح نظر این سازمان نیز میباشد.
4- در نامه شماره 61/40423 مورخ 3/5/ 1383مدیرکل دفتر امور حقوقی وزارت کشور آمده است
1- ایراد مذکور در بند یک دادخواست شاکی وارد است زیرا هیچ دلیل و توجیه قانونی برای پرداخت 1% عوارض موضوع ماده20 آییننامه به حساب سازمان امور مالیاتی کشور نیست لذا حکم مذکور نه تنها خلاف ماده73 قانون شهرداریها است بلکه از حدود قانون تجمیع نیز خروج موضوعی دارد.
2- ماده32 آییننامه مخالف قانون تجمیع عوارض نیست زیرا قانون تجمیع عوارض در خصوص اختلافات مودیان و دولت دارای حکم خاص است و چون این حکم مغایر با ماده77 قانون شهرداریها است، علیالقاعده باید ناسخ آن باشد.
3- بر خلاف ادعای شاکی مواد 5 و 6 و 7 و 8 آییننامه موضوع تبصره یک ماده6 قانون تجمیع عوارض مغایرتی با بند8 ماده55 قانون شهرداریها و بند12 ماده71 قانون شوراها ندارد زیرا، اولا قانونگذار در تبصره یک ماده6 نحوه توزیع وجوه دریافتی را به آییننامه اجرایی موکول نموده است، هیاتوزیران نیز با پیشنهاد شورای عالی استانها و وزارت کشور آییننامه مذکور را تصویب نموده است. بدیهی است اگر قرار بوده واریز سهم هر یک از شهرداریها و دهداریها بدون قید و شرط باشد دیگر نیاز به ارجاع قانون به ذینفع آییننامه اجرایی نبود زیرا سهم واریزی هر یک از شهرداریها در خصوص عوارض خارج از حریم مشخص است. بنابراین قانونگذار خواسته است با وضع آییننامه اجرایی و وضع ضوابطی درآمدهای حاصل از عوارض را به نحو عادلانهای میان شهرها و روستاها توزیع نماید.
ثانیا، حکم قانونگذار در مواد 5 و 6 و 7و 8 آییننامه مذکور ناظر به نحوه توزیع وجوه مذکور توسط سازمان شهرداریها است و نسبت به نحوه هزینه آن در هر یک از شهرداریها مسکوت است. طبعا نحوه هزینه آن پس از واریز وجوه به حساب شهرداریها براساس ضوابط مالی و معاملاتی شهرداریها خواهد بود. بنابراین از این حیث نیز آییننامه مذکور مغایرتی با بند8 ماده 55 و بند12 ماده71 قانون شوراها ندارد. ثالثا، تامین هزینههای سازمان شهرداریها از محل وجوه متعلق به شهرداریها مغایر قانون نیست زیرا براساس تصویبنامه راجع به تاسیس سازمان شهرداریهای کشور مصوب 1365/05/08 هیاتوزیران، مقرر شده است، سازمان شهرداریها از محل اعتبارات وصولی متعلق به شهرداریها اداره شود بهطوری که هیچگونه بار مالی برای دولت نداشته باشد.
4- بر خلاف ادعای شاکی در ماده یک دستورالعمل اجرایی ماده 21 آییننامه شماره 67452/ت28328ه- هیاتوزیران هیچ اشارهای به پرداخت 1% عوارض به سازمان مالیاتی کشور نشده است. هیاتعمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق با حضور روسای شعب بدوی و روسا و مستشاران شعب تجدیدنظر تشکیل و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره با اکثریت آرا به شرح آتی مبادرت به صدور رای مینماید:
رای هیات عمومی
الف - به صراحت ماده73 قانون شهرداری کلیه عوارض و درآمد هر شهرداری منحصرا به مصرف همان شهر خواهد رسید و قهرا عوارض و درآمد مذکور باید به منظور اجرای وظایف و مسئولیتهای محوله در اختیار شهرداری مربوط قرار گیرد. بنابراین واریز وجوه مزبور به حسابی که توسط سازمان امور مالیاتی اعلام میشود به منظور مصرف آن در جهت تامین هزینههای مربوط به حسن اجرای قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا، ارائه دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی مصوب 1381 و مراجعه به مودیان موضوع قانون مذکور و هزینه رسیدگی بهدفاتر و اسناد و مدارک مربوط خلاف صراحت ماده73 فوقالاشعار و خارج از حدود اختیارات قوه مجریه در وضع مقررات دولتی است و در نتیجه ماده20 آییننامه مورد شکایت بهاستناد قسمت دوم ماده25 قانون دیوان عدالت اداری ابطال میگردد.
ب - به موجب تبصره3 ماده6 قانون فوقالذکر وجوه دریافتی بابت مالیات و عوارض خدمات و کالاهای مذکور در قانون که توسط سازمان امور مالیاتی وصول میگردد مشمول احکام ماده(211) به بعد فصل نهم باب چهارم قانون مالیاتهای مستقیم مصوب 1366 و اصلاحات بعدی خواهد بود. بنابراین مفاد ماده32 تصویبنامه شماره 67452/ت28328ه- مورخ 1381/12/28و مواد 7،6،5و8 تصویبنامه شماره 13418/ت 28648ه- مورخ 1382/04/08 هیاتوزیران و بند یک دستورالعمل اجرایی ماده21 آییننامه شماره 67452/ت28328ه- مورخ 28/12/ 1381هیاتوزیران مصوب وزیران کشور و امور اقتصادی و دارایی از جهت اینکه متضمن وضع قاعده آمرهای خلاف حکم مقنن نیست، مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات قوه مجریه نمیباشد.
رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
