رای شماره ۱۴۰۵۳۱۳۹۰۰۰۰۷۸۹۷۸۵ مورخ ۱۴۰۵/۰۳/۳۰ هیات تخصصی مالیاتی، بانکی (موضوع شکایت خواسته: ابطال بندهای ۱-۶ و ۲-۶ ماده ۶ شیوه نامه پرداخت تسهیلات طرح های درآمدزا و خرید ماشین آلات و تجهیزات دهیاری ها، شرکت های تعاونی دهیاری ها و اتحادیه های شرکت های تعاونی دهیاری های استان کشور ابلاغی به شماره ۱۹۱۹۶ مورخ ۱۰/۰۵/۱۴۰۳ معاون امور دهیاری ها سازمان شهرداری ها و دهیاری ها کشور، تا حدی که اخذ چک و سفته را با امضای صاحبان مجاز دهیاری (دهیار و مسیول امور مالی) به منظور تضامین و وثایق تسهیلات قابل دریافت تجویز کرده است، از بدو صدور.)

رای شماره ۱۴۰۵۳۱۳۹۰۰۰۰۷۸۹۷۸۵ مورخ ۱۴۰۵/۰۳/۳۰ هیات تخصصی مالیاتی، بانکی (موضوع شکایت خواسته: ابطال بندهای ۱-۶ و ۲-۶ ماده ۶ شیوه نامه پرداخت تسهیلات طرح های درآمدزا و خرید ماشین آلات و تجهیزات دهیاری ها، شرکت های تعاونی دهیاری ها و اتحادیه های شرکت های تعاونی دهیاری های استان کشور ابلاغی به شماره ۱۹۱۹۶ مورخ ۱۰/۰۵/۱۴۰۳ معاون امور دهیاری ها سازمان شهرداری ها و دهیاری ها کشور، تا حدی که اخذ چک و سفته را با امضای صاحبان مجاز دهیاری (دهیار و مسیول امور مالی) به منظور تضامین و وثایق تسهیلات قابل دریافت تجویز کرده است، از بدو صدور.)

تاریخ تصویب: ۱۴۰۵/۰۳/۳۰

هیات تخصصی مالیاتی، بانکی

شماره پرونده: ه ت/۰۴۰۰۱۳۹

شماره دادنامه سیلور: ۱۴۰۵۳۱۳۹۰۰۰۰۷۸۹۷۸۵

تاریخ: ۱۴۰۵/۰۳/۳۰

شاکی: آقای محمدحسن اکبری پاشاکی

طرف شکایت: پست بانک- سازمان شهرداریها و دهیاریهای کشور

موضوع شکایت خواسته: ابطال بندهای ۱-۶ و ۲-۶ ماده ۶ شیوه نامه پرداخت تسهیلات طرح های درآمدزا و خرید ماشین آلات و تجهیزات دهیاری ها، شرکت های تعاونی دهیاری ها و اتحادیه های شرکت های تعاونی دهیاری های استان کشور ابلاغی به شماره ۱۹۱۹۶ مورخ ۱۴۰۳/۰۵/۱۰ معاون امور دهیاری ها سازمان شهرداری ها و دهیاری ها کشور، تا حدی که اخذ چک و سفته را با امضای صاحبان مجاز دهیاری (دهیار و مسیول امور مالی) به منظور تضامین و وثایق تسهیلات قابل دریافت تجویز کرده است، از بدو صدور.

شاکی دادخواستی به طرفیت پست بانک- سازمان شهرداریها و دهیاریهای کشور به خواسته ابطال بندهای ۱-۶ و ۲-۶ ماده ۶ شیوه نامه پرداخت تسهیلات طرح های درآمدزا و خرید ماشین آلات و تجهیزات دهیاری ها، شرکت های تعاونی دهیاری ها و اتحادیه های شرکت های تعاونی دهیاری های استان کشور ابلاغی به شماره ۱۹۱۹۶ مورخ ۱۴۰۳/۰۵/۱۰ معاون امور دهیاری ها، سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور، تا حدی که اخذ چک و سفته را با امضای صاحبان مجاز دهیاری (دهیار و مسیول امور مالی) به منظور تضامین و وثایق تسهیلات قابل دریافت تجویز کرده است، از بدو صدور به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیات عمومی ارجاع شده است متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر می باشد:

ماده ۶: تضامین و وثایق تسهیلات:

۶-۱: تضامین تسهیلات تا سقف ۶۰ میلیارد ریال فقط به صورت چک صیادی یا سفته با امضای صاحبان مجاز دهیاری (دهیار و مسیول امور مالی) / شرکت تعاونی دهیاری ها / اتحادیه شرکت های تعاونی دهیاری ها براساس مستندات و مدارک قانونی به همراه تکمیل فرم تعهدات قابل قبول است.

۶-۲: برای تسهیلات بیشتر از ۶۰ میلیارد ریال اخذ وثایق و تضامین بصورت ترکیبی با نظر متقاضی شامل محل اجرای طرح به همراه مستحدثات آتی الاحداث، وثیقه مالکی دهیاری / شرکت تعاونی دهیاری ها / اتحادیه شرکت های تعاونی دهیاری ها یا اشخاص ثالث، ضمانت نامه بانکی، ضمانت نامه صندوق های ضمانت، اوراق گواهی سپرده مدت دار، چک صیادی یا سفته (حداکثر ۲۰ درصد اصل و سود تسهیلات مجاز است؛ به طوری که از مبلغ مندرج در بند (۶-۱) تجاوز ننماید.) وفق آخرین دستورالعمل تضامین و وثایق پست بانک قابل پذیرش می باشد.

تبصره: در صورت تأخیر در بازپرداخت و انجام تعهدات دهیاری در قبال پست بانک به موجب قرارداد تسهیلاتی، پست بانک با یکبار اخطار کتبی، رأساً مجاز به برداشت مستقیم از حساب دهیاری/شرکت تعاونی دهیاری ها/اتحادیه شرکت های تعاونی دهیاری ها نزد خود می باشد.

دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت:

مکلف نمودن دهیار و مسیول امور مالی دهیاری به ارایه چک صیادی متعلق به دهیاری و یا امضاء سفته به عنوان تضامین و وثایق جهت اخذ تسهیلات برای دهیاری، به شرح ذیل مغایر قوانین و خارج از حدود اختیارات و تکالیف قانونی می باشد.

اولاً مستند به قانون تاسیس دهیاری های خودکفا در کشور، این نهادها؛ عمومی غیردولتی و دارای شخصیت عمومی غیردولتی می باشند و مطابق قانون یاد شده، هیات وزیران صلاحیت وضع مقررات مالی ایشان را دارد. مرجع اخیرالذکر در ماده ۳۶ آیین نامه مالی دهیاری ها، از جمله منابع مالی این نهادها را اخذ تسهیلات بانکی عنوان نموده است و بند ۳ ماده ۱۳ اساسنامه دهیاری ها نیز این موضوع تکرار شده است و در ماده ۱۳ قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری ها و دهیاری ها نیز مقرر شده:

ماده۱۳ شهرداری ها موظفند قبل از أخذ هرگونه تسهیلات نسبت به پیش بینی و تصویب آن در بودجه سالانه شهرداری، سازمان ها و مؤسسات وابسته اقدام نمایند. میزان بازپرداخت تسهیلات در هرسال باید به­گونه ای باشد که بازپرداخت اصل و سود تسهیلات دریافتی هر سال به علاوه مانده­بدهی از زمان تصویب این قانون از یک­ سوم عملکرد بودجه سال قبل بیشتر نباشد. موارد مستثنی از این ماده به صورت موردی به پیشنهاد شهردار و تصویب شورای اسلامی شهر و تأیید وزیرکشور با رعایت توانایی بازپرداخت تسهیلات، تعیین محل استفاده و مدت بازپرداخت مشخص می شود.

تبصره دستورالعمل نحوه دریافت تسهیلات در دهیاری ها توسط وزیر کشور تصویب و ابلاغ می گردد.

متعاقب امر، دستورالعمل یاد شده نیز طی نامه شماره ۱۷۵۲۸۴ مورخ ۱۴۰۱/۰۸/۲۹ وزیر کشور جهت اجرا ابلاغ گردیده است و در جمیع جهات مطابق مقرره معترض عنه، ارایه چک صیادی یا سفته با امضای صاحبان مجاز دهیاری یعنی دهیار و مسیول امور مالی، جهت اخذ تسهیلات در این مقررات فاقد جواز و حکم است چرا که موسسات عمومی غیردولتی در امور مالی خود تابع قوانین و مقررات حصری می باشند و نمی توان اصل آزادی اراده را در خصوص ایشان مجری دانست. بنابراین چونکه اخذ چک به عنوان تضمین، واجد مسیولیت تضامنی امضاء کنندگان آن صرف نظر از شخصیت حقوقی صاحب حساب چک برابر ماده ۱۹ قانون چک با اصلاحات بعدی می گردد که مقرر داشته:

ماده ۱۹ (اصلاحی ۱۳۷۲/۰۸/۱۱ )- در صورتیکه چک بوکالت یا نمایندگی از طرف صاحب حساب اعم از شخصی حقیقی یا حقوقی صادر شده باشد، صادرکننده چک و ‌صاحب حساب متضامناً مسیول پرداخت وجه چک بوده و اجراییه و حکم ضرر و زیان بر اساس تضامن علیه هر دو صادر میشود بعلاوه امضاء‌کننده‌ چک طبق مقررات این قانون مسیولیت کیفری خواهد داشت مگر اینکه ثابت نماید که عدم پرداخت مستند بعمل صاحب حساب یا وکیل یا نماینده‌ بعدی او است که در این صورت کسی که موجب عدم پرداخت شده از نظرکیفری مسیول خواهد بود. ‌

در نتیجه حتی پس از پایان مسیولیت دهیار و مسیول مالی دهیاری، در صورت عدم ایفای تعهدات و بازپرداخت تسهیلات ماخوذه، عملیات اجرایی در مطالبه خسارت، متوجه امضاء کنندگان اولیه چک خواهد بود که این ایجاد تعهد برای اشخاص یاد شده، مخالف اصل ۴۰ قانون اساسی و نیز خارج از حدود اختیارات و تکالیف قانونی طرفین شکایت است. همچنین اساساً ارایه چک و سفته برای تضامین تسهیلات دریافتی در مقررات مالی حاکم بر دهیاری ها، فاقد جواز است که امکان آن منوط به اراده مقنن و یا مرجع ذیصلاح مقرره گذار می باشد. بنابراین طرفین شکایت خارج از حدود اختیارات قانونی خود در وضع مقررات معترض عنه عمل نموده اند.

ثانیاً هرچند به موجب ماده ۶ آیین نامه تسهیلات اعطایی بانکی:

اعطای تسهیلات عنداللزوم، به تشخیص بانک، منوط به اخذ تامین کافی برای حفظ منافع بانک و حسن اجرای قراردادهای مربوط می باشد.

با این حال اما در خصوص موسسات عمومی غیردولتی که دارای قوانین و آیین نامه های مالی مختص اداره خود می باشند از جمله دهیاری ها و نیز عدم تعرض به حقوق آتی اشخاص شاغل در این موسسات در زمان عدم ایفای تعهدات شخص حقوقی دهیاری، می بایست وثایق و تضامین به گونه ای تعیین شود که متعرض به حقوق قانونی ایشان ناشی از عدم ایفای تعهدات مسیولان وقت نگردد. که در خصوص اخذ چک و سفته از دهیاری ها با امضاء دهیار و مسیول مالی، این امر مخدوش است چرا که در صورت خاتمه خدمت شخص دهیار و شخص مسول امور مالی دهیاری، امضاء ایشان ذیل چک و سفته موضوع تضامین و وثایق، منشاء آثار حقوقی بوده و عدم ایفای تعهدات به هر دلیل توسط مسیولان وقت دهیاری، مسیولیت را متوجه صادر کنندگان چک و سفته خواهد نمود علیهذا توافق و تنظیم شیوه نامه معترض عنه به ویژه از سوی معاونت امور دهیاری های سازمان شهرداری ها و دهیاری ها مستلزم وجود صلاحیت در موضوع وضع آیین نامه مالی و یا بخشنامه ماده ۱۳ قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری ها و دهیاری ها است که در مانحن فیه، چنین صلاحیتی برای آن تاسیس نشده است و به تبع آن ایجاد تعهد یاد شده خارج از حدود اختیارات و تکالیف قانونی آن محسوب می شود.

ثالثاً به موجب ماده ۴۲ آیین نامه مالی دهیاری ها؛

ماده ۴۲- کلیه پرداختهای دهیاری در حدود بودجه مصوب با اسناد مثبت و با رعایت قوانین و مقررات مربوط به عمل خواهدآمد. این اسناد باید به امضای مشترک دهیار و مسیول مالی دهیاری که ذیحساب دهیار است، برسد.

و در ماده ۴۰ این آیین نامه نحوه پرداخت هزینه ها در دهیاری تعیین و مشخص شده است که من حیث المجموع، ارایه چک تضمین دهیاری و یا سفته به عنوان تضامین و وثایق تسهیلات دریافتی، فاقد حکم می باشد. لذا با توجه به اصل حاکمیت قانون، در زمان سکوت، اصل بر عدم است بنابراین ایجاد مسیولیت تضامنی ناشی از ماده ۱۹ قانون چک با توجه به احکام مندرج در این بخش از دادخواست عملاً ممکن نیست و وضع آن برای دهیاری ها خارج از حدود اختیارات و تکالیف قانونی می باشد.

با عنایت به موارد مطروحه و ایجاد تعهدات محتمل بر ارایه چک و سفته به منظور تضامین و وثایق تسهیلات قابل اخذ دهیاری ها، به ویژه برای اشخاص حقیقی نماینده شخص حقوقی(دهیار و کارشناس مالی) که مستفاد از ماده ۱۹ قانون چک این مسیولیت تضامنی نیز می باشد و خروج طرفین شکایت به ویژه معاونت امور دهیاری های سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور از حدود اختیارات و تکالیف خود، از این رو ابطال بندهای ۶-۱ و ۶-۲ ماده ۶ شیوه نامه معترض عنه تا حدی که اخذ چک و سفته را با امضای صاحبان مجاز دهیاری(دهیار و مسیول امور مالی) به منظور تضامین و وثایق تسهیلات قابل دریافت تجویز کرده است را از بدو صدور استدعا دارد.

خلاصه مدافعات طرف شکایت:

۱- شیوه نامه مزبور اساسا واجد هیچگونه جنبه الزام آور و تکلیفی برای دهیاری ها نبوده و با هدف ایجاد رونق کسب و کار در محیط روستاها و در جهت راهنمایی تدوین و ارسال گردیده است. لذا دهیاری ها به عنوان نهاد عمومی غیردولتی که دارای شخصیت حقوقی مستقل از این سازمان می باشند؛ در استفاده از این شیوه نامه کاملا مخیر می باشند.

۲. در خصوص ایراد شاکی نسبت به عدم صلاحیت این سازمان برای تدوین و ابلاغ شیوه نامه به استحضار می رساند، مطابق ماده ۶۲ از قانون شهرداری وزارت کشور موظف به راهنمایی و ایجاد همانگی و نظارت بر امور شهرداری ها و دهیاری های کشور می باشد که این وظیفه به این سازمان تفویض نموده است.

۳. پرداخت تسهیلات به متقاضیان تسهیلات (دهیاری‌ها، شرکت‌های تعاونی دهیاری‌ها، اتحادیه‌های شرکت‌های تعاونی دهیاری‌های استانی و ملی)، با نرخ ترجیحی و بر اساس اولویت طرح‌های مصوب شده در کمیته ملی تسهیلات متناسب با شاخص عملکرد حساب‌های سالانه درآمدی دهیاری‌ها و مطابق ضوابط و مقررات بانک مرکزی و مصوبات داخلی بانک بوده است.

۴. بر اساس دستورالعمل نحوه دریافت تسهیلات در دهیاری‌ها؛ دهیاری که متقاضی دریافت تسهیلات می‌باشد می‌بایست کل تسهیلات دریافتی را صرفاً در راستای پروژه‌های درآمدزای موضوع تسهیلات هزینه نمایند. ضمن این‌که ماده (۳) دستورالعمل موصوف مقرر می دارد: «دهیاری موظف است قبل از اخذ تسهیلات، منابع لازم را برای بازپرداخت اقساط تسهیلات (اصل و سود) از محل درآمد طرح و سایر محل‌های قانونی در بودجه مصوب خود پیش‌بینی نماید و بازپرداخت اقساط مربوطه را در موعد مقرر و سررسید پرداخت و در مجموع نباید بازپرداخت سالانه تسهیلات از ۵۰ درصد بودجه عمرانی دهیاری‌ها برمبنای تفریغ بودجه سال گذشته تجاوز نماید.» مبرهن است از آنجایی که دهیاری‌ها که موظف به امکان‌سنجی و تهیه طرح اولیه و توجیهی از طرح‌های پیشنهادی می‌باشند می‌بایست حتی قبل از اخذ تسهیلات، بازپرداخت اقساط تسهیلات را نیز پیش‌بینی نمایند؛ اهمیت موضوع این است که دهیار و مسیول امور مالی که متولی ارزیابی و دفاع از طرح‌های توجیهی روستا می‌باشند و تناسب طرح و بازپرداخت آن را نیز با بودجه سالانه برآورد می‌کنند بهتر از هر شخص دیگری می توانند تضمین کننده بازپرداخت تسهیلات باشند، لذا تضمین طرح‌های توجیهی تسهیلاتی پیشنهادی ایشان با چک یا سفته نیز بخشی از تعهدات دهیاری می‌باشد که قبل از اخذ تسهیلات اطمینان‌سنجی و اعتبار سنجی آن بر عهده دهیاری بوده است.

۵. ماده ۱۸ اساسنامه تشکیلات و سازمان دهیاری ها مقرر می‌دارد: «اسناد و اوراق تعهدآور و حساب‌های بانک به امضای مشترک دهیار و مسیول مالی دهیاری که ذیحساب دهیار است انجام می‌شود» همچنین ماده ۴۱ آیین‌نامه مالی دهیاری‌ها مقرر می‌دارد: «مسیول امور مالی دهیاری بنا به پیشنهاد دهیار و تأیید شورای اسلامی روستا منصوب می‌شود و به اتفاق دهیار در قبال کلیه اقدامات مالی دهیار دارای مسیولیت مشترک می‌باشند.» بنابراین قبول مسیولیت توسط مسیولین امور مالی دهیاری‌ها با علم به ضوابط و مقررات جاری بوده است و تنظیم ماده ۶ شیوه‌نامه پرداخت تسهیلات طرح های درآمدزا و خرید ماشین آلات و تجهیزات دهیاری‌ها، شرکت‌های تعاونی دهیاری‌ها (پیش‌بینی امضای دهیار و مسیول امور مالی در اسناد تعهدآور در بخش تضامین و وثایق تسهیلات)؛ ابلاغی به شماره ۱۹۱۹۶ مورخ ۱۴۰۳/۰۵/۱۰ نیز در راستای اجرای قوانین و مقررات مذکور پیش‌بینی شده‌است و اقدامی خلاف قوانین و مقررات نمی‌باشد کما این‌که تعیین صاحبان امضای مجاز دهیاری از سوی پست بانک یا سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها نبوده که اختیار اصلاح آن را داشته باشند. لذا همان‌طور که مستحضرید تعیین صاحبان امضای مجاز دهیاری به موجب اساسنامه قانونی صدرالذکر بوده و اقدام بانک در قبول چک تضمین از دهیاری مواجه با هیچ محدودیت قانونی نمی‌باشد، کما این‌که در صورت پذیرش ادعای خواهان محترم می‌بایست قایل به رفع مسیولیت صاحبان امضای مجاز چک‌های شرکت‌ها نیز باشیم که در تعارض با ماده ۱۹ قانون صدور چک می‌باشد.

۶. مسیولیت تضامنی صاحبان امضای مجاز چک با شخص حقوقی در قبال دارنده چک، اعتباری است که از سوی قانونگذار در متن و روح قانون لحاظ شده است، به نحوی که مقررات و ضوابط بانک یا توافقات فی‌مابین بانک و سازمان دهیاری و شهرداری‌ها مطابق تفاهم‌نامه یا شیوه‌نامه اجرایی تأثیری در اعتبار قانونی ماده ۱۹ قانون صدور چک ندارد.

۷. دهیار و مسیول امور مالی در جایگاه حقوقیِ منصوب شده دارای مسیولیت بوده و تعهدات و تضامین ارایه شده به بانک در چارچوب فرآیند ذکر شده برای دریافت تسهیلات با توجه به سمت و مسیولیت نامبردگان می‌باشد. درصورت تغییر افراد در سمت‌های مذکور، مسیولیت امر و تعهدات به افراد جدید منتقل می‌گردد و پس از خروج از سمت، فرد جدید در جایگاه حقوقی ذیربط عهده‌ار پیگیری موضوع و انجام تعهدات می‌باشد.

۸. شاکی در قسمت اخیر دادخواست ضمن استناد به ماده ۴۰ آیین‌نامه مالی دهیاری‌ها، بیان داشته که: «ارایه چک تضمین دهیاری و یا سفته به‌عنوان تضامین و وثایق تسهیلات دریافتی، فاقد حکم می‌باشد. لذا با توجه به اصل حاکمیت قانون، در زمان سکوت، اصل بر عدم است». حال‌آنکه برخلاف استنباط و تفسیر شخصی ایشان، منظور از «حواله» در بند (پ) ماده مذکور، هر نوع سند مالی است که جهت پرداخت بدهی به شخص طلبکار صادر می‌گردد و شامل چک و سفته نیز می‌باشد. همچنین مطابق ماده ۴۱ آیین‌نامه مزبور که مسیول امور مالی را به همراه دهیار در قبال کلیه اقدامات مالی مسیول می‌داند مؤید مسیولیت تضامنی ایشان در اسناد تعهدآور مالی می‌باشد.

علی‌ایحال و با امعان نظر به‌مراتب فوق تقاضای رد شکایت از آن مرجع محترم به طرفیت این سازمان مورد استدعاست

رای هیات تخصصی مالیاتی بانکی دیوان عدالت اداری

با لحاظ اینکه مقررات مورد شکایت به شماره بندهای ۱-۶ و ۲-۶ از ماده ۲ شیوه نامه پرداخت تسهیلات طرح های درآمدزا و خرید ماشین آلات و تجهیزات دهیاری ها و شرکت های تعاونی دهیاری و اتحادیه های شرکت های تعاونی و دهیاری ابلاغی به شماره ۱۹۱۹۶ مورخ ۱۴۰۳/۰۵/۱۰ مربوط به تفاهم نامه با پست بانک جهت اعطای تسهیلات در موضوعات معنونه بوده که اخذ این تسهیلات اختیاری است و اصولاً موضوع منصرف از تسهیلات تکلیفی است که به موجب قوانین و مقررات می بایست در اختیار مراجع مذکور قرار گیرد، فلذا مفاد مقررات مورد شکایت با این وصف مخالف و مغایرتی با قوانین و مقررات نداشته به استناد بند ب ماده ۸۴ از قانون دیوان عدالت اداری مصوب ۱۴۰۲ رای به رد شکایت صادر می نماید رای مزبور ظرف بیست روز پس از صدور قابل اعتراض از سوی ریاست معزز دیوان عدالت اداری یا ده نفر از قضات محترم دیوان عدالت اداری می باشد.

محمدعلی برومند زاده

رییس هیات تخصصی مالیاتی بانکی

دیوان عدالت اداری